¿Generales o presidenciales?

Feb 9, 2022 | ◉ Puntos de Vista

A raíz de las últimas declaraciones realizadas por algunos congresistas y la Presidenta del Congreso, sobre la tan controvertida “sucesión presidencial”, ha resurgido un debate sobre la interpretación de los artículos constitucionales referidos a ella. Creemos que este debate debe abrirse y zanjarse lo antes posible, pero dada la crítica coyuntura política – que bien podría ser una constante en nuestro país – dudamos que se pueda lograr un consenso definitivo sobre el tema en el corto plazo.

En este post, expondremos algunos puntos de vista, los contrastaremos y finalmente brindaremos las conclusiones de quien suscribe este espacio.

Nos centraremos en la siguiente pregunta: De quedar permanentemente vacante la Presidencia de la República y las dos Vicepresidencias, al asumir el Presidente del Congreso, ¿qué tipo de elecciones serían las que “convoca de inmediato”?

 

¿Qué dice la Constitución?

En su artículo 115, indica lo siguiente:

“Por impedimento temporal o permanente del Presidente de la República, asume sus funciones el Primer Vicepresidente. En defecto de éste, el Segundo Vicepresidente. Por impedimento de ambos, el Presidente del Congreso. Si el impedimento es permanente, el Presidente del Congreso convoca de inmediato a elecciones.”

 

¿Cuáles son las posturas que observamos en el debate público?

  1. Se convocan a Elecciones Generales.
  2. Se convocan a Elecciones presidenciales. El Congreso cumple su período.

 

“Solo se convocan a Elecciones Presidenciales”

Muchos congresistas, algunos constitucionalistas, cierto sector de la prensa, y la actual Presidenta del Congreso – Maricarmen Alva – han manifestado que lo que correspondería es que se convocaran elecciones solo para elegir una nueva “plancha presidencial”.

El abogado Luciano López, en julio del 2019, expresó en redes sociales su parecer (hacemos una pausa para reflexionar sobre cómo seguimos en crisis presidenciales similares desde hace años). López indica que la Ley 27375 nos puede brindar mayor claridad sobre el tema. Dicha ley aprobada el 30/11/2000, según explica el abogado, interpretó el artículo 115 de la Constitución para aclarar dos temas: si es que el Presidente del Congreso dejaba su cargo de congresista al asumir la Presidencia interina, y si es que las Elecciones a convocarse serían presidenciales o generales.

Recordemos que, quien levanta la duda sobre si se podía seguir considerándose parlamentario aquel que asumiera la Presidencia interina fue Martha Chávez, tomando la palabra en el hemiciclo minutos antes de que juramente Valentín Paniagua como Presidente de la República.

Revisando los diarios de debate, López indica una realidad: la ley no fue pensada solo para salir de la coyuntura, sino también para solucionar situaciones futuras. Pero lo importante es lo que finalmente termina indicando la norma: que el hecho de que el Presidente del Congreso asuma la Presidencia de la República “no implica la vacancia de su cargo de Presidente del Congreso ni de su condición de congresista de la República”.  

Por tanto, si sigue siendo congresista (cargo irrenunciable), y no pierde su condición como tal, y se convocan a Elecciones tras las cuales entregaría la banda presidencial al candidato vencedor, ¿por qué no podría regresar a su puesto de parlamentario? De ser así, esto significaría que las Elecciones convocadas no deberían haber incluido al Parlamento, es decir, serían solo Presidenciales.

 

El precedente del 2000

Muchos nos podemos haber quedado con la idea de que Alberto Fujimori renuncia y, al haber renunciado ambos vicepresidentes, al asumir Valentín Paniagua (en su condición de Presidente del Congreso) la Presidencia de la República, éste convoca a Elecciones Generales.

Pero, ¿fue así como pasó? No exactamente. Antes de renunciar, tras el escándalo del primer vladivideo, Alberto Fujimori da un Mensaje a la Nación en el que – entre otros anuncios que en este momento no vienen al caso – “informa” que adelantará elecciones y acortará su mandato. Es así que, entre el 16 de setiembre (día del anuncio) hasta el 4 de noviembre del 2000, el Congreso trabajó y aprobó la ley de Reforma Constitucional 27365. Dicha ley modificó lo siguiente:

  • El artículo 112 de la Constitución que permitía la reelección presidencial inmediata. (Dicha posibilidad se eliminó).
  • Introdujo la disposición transitoria especial que hizo que todos los funcionarios electos en las Elecciones Generales del 2000 (plancha presidencial y congresistas) culminen su mandato el 28 de julio del 2001. Se dejaron sin efecto, como excepción, los artículos 90 y 112 de la Constitución sobre los períodos de sus propios mandatos.

Después de haberse realizado dichas reformas, el 19 de Noviembre del 2000 Alberto Fujimori renuncia a la Presidencia, se procede con las vacancias respectivas, y termina asumiendo el recientemente electo Presidente del Congreso: Valentín Paniagua (Martha Hildebrandt había sido censurada días antes).

Casi al final del Gobierno de Paniagua, con la Ley 27508 (promulgada el 12 de julio del 2001), que modifica el artículo 1ro de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, se indica que el Presidente del Congreso que asume la Presidencia de la República termina su mandato cuando juramenta su sucesor.

 

Parlamentarismo criollo

Nuestro sistema de gobierno es presidencialista. Sin embargo, hay que reconocer que, si bien nuestro modelo toma muchos de los elementos del presidencialismo puro norteamericano, también incorpora algunos recursos de sistemas parlamentarios. Esto no hace que el sistema adoptado deje de ser presidencialista (ya que la Jefatura de Estado y de Gobierno – que en nuestro caso recaen sobre el Presidente de la República – son elegidas por voto popular, y no por el Parlamento), sin embargo lo vuelve un tanto peculiar.

Es así que tenemos, por ejemplo, el “voto de investidura” mediante el cual el Presidente del Consejo de Ministros (popularmente llamado “primer ministro” o “premier” en los medios de comunicación peruanos) expone su “Plan de Gobierno” – a pesar de no ser “Jefe de Gobierno” – frente al Congreso, y debe recibir de éste un voto de confianza.

El modelo presidencialista que consagra nuestra Constitución podría ser considerado una cláusula pétrea de nuestra Carta Magna, importante límite a la reforma constitucional. Es decir, sería parte de lo que podríamos llamar – coloquialmente – el “espíritu” de la Constitución, la forma en la que establecemos nuestro Sistema de Gobierno. Dicho centro no debería poder ser modificado por normas de menor rango, ni tampoco por reformas constitucionales apartadas.

¿Qué queremos decir con esto? Que, efectivamente, la Constitución puede ser reformada mediante los mecanismos que ésta indica, pero podría darse el caso que alguna reforma constitucional – así haya seguido el procedimiento de manera correcta – pueda ser declarada inconstitucional.

Por poner ejemplos gráficos (y quizás descabellados, para hacernos entender fácilmente), el Congreso podría reformar la Constitución (siguiendo escrupulosamente los procedimientos correspondientes) señalando que determinado grupo de ciudadanos pierden sus derechos o su nacionalidad. Dicha norma sería inconstitucional, dado que suprime Derechos Fundamentales. De igual manera, reformas o leyes que atenten contra el Sistema de Gobierno Presidencialista (parte del núcleo duro de nuestra Constitución), podrían ser consideradas inconstitucionales.

Entonces, entendiendo que nuestro sistema es presidencialista (Separación de poderes, Jefe de Gobierno y Estado elegidos por voto popular), las normas o leyes no deberían contradecir dicho modelo. Leyendo – bajo ese criterio – la Constitución peruana, cuando observamos que el artículo 115 habla de “elecciones”, lo más lógico y consecuente sería que esta mención sea sobre “Elecciones Generales”.

¿Por qué?

La Constitución no se debería leer por partes, ni excluyendo artículos tratando de interpretarlos independientemente. Bajo esta premisa es que, por ejemplo, desde Punto Medio hemos explicado que el artículo 32 que habla de referéndum debería ser interpretado dentro de los parámetros que indica el artículo 206 (ver post aquí ). Dicha interpretación es similar a la que aprobó el pleno del JNE el 7 de enero (ver este enlace ).

Tomando en cuenta dicho principio, la Constitución leída como un todo trata de períodos Legislativos y Presidenciales simultáneos, salvo la excepción expresa de la Disolución Constitucional del Congreso. De la misma manera, la Ley Orgánica Electoral también habla de la simultaneidad de las elecciones y mandatos, los cuales se romperían para siempre bajo la interpretación de que solo se debería convocar a Elecciones presidenciales. Bajo ese supuesto, el sistema correría el riesgo de fragmentarse de manera irreparable: tendríamos elecciones parlamentarias que nunca coincidirían con presidenciales. Es decir, elegiríamos a un Presidente con un Plan de Gobierno que podría no implementarse al no contar con bancada parlamentaria.

A eso habría que agregarle que las vallas electorales no se podrían aplicar correctamente en las elecciones presidenciales, ya que los requisitos para mantener la inscripción de una organización política vigente dependen de los resultados de las elecciones parlamentarias. Creemos que la Constitución dice “elecciones” en plural, y cuando hace distintivos lo hace explícitamente (como en el caso de disolución constitucional del Congreso, en el que indica que se eligen representantes parlamentarios que completan el período del Parlamento disuelto).

Si la postura de aquellos constitucionalistas que considera que la convocatoria a elecciones solo debería ser para la plancha presidencial prevaleciera, ¿qué tendríamos que hacer con el artículo 112 de la Constitución? Dicho artículo indica que “El mandato presidencial es de cinco años (…)”. Siendo electa dicha plancha por ese período de tiempo, ¿perdemos irremediablemente la simultaneidad entre Poder Legislativo y Ejecutivo? ¿O es que se pretende que las elecciones presidenciales convocadas solo completen el período? De ser esa la interpretación, ¿en qué se sustentaría?

Por último, si se tomara en cuenta que la votación calificada (2/3 del Congreso) para proceder con la vacancia presidencial provino de una exhortación (ojo con esa palabra) del Tribunal Constitucional (ver documento ) y que ésta se materializó en la modificación del artículo 89-D del reglamento del Congreso (que tiene rango de ley), esto implicaría que el propio Congreso podría cambiar dicho requisito y determinar que la vacancia presidencial podría requerir de una mayoría simple de votos (el costo político es otra historia). En la práctica, ¿seguiríamos bajo un modelo presidencial?

 

¿Generales o solo presidenciales?

Efectivamente, existieron leyes y reformas específicas que lograron que en el 2001 se materializara una transición democrática con Elecciones Generales que renovaran los mandatos de los Poderes Ejecutivo y Legislativo. Reconocer que dicho resultado no se dio sin reformas constitucionales, leyes interpretativas y consenso político del más alto nivel sería un ejercicio negacionista. Admitir esos hechos, ¿nos obliga a interpretar que cuando el Presidente del Congreso asume la Presidencia de la República no tiene que convocar a Elecciones Generales?

Desde este modesto espacio, y en la opinión de este humilde servidor, creemos que no. Considerando que nuestro sistema es presidencial, que existe una simultaneidad de mandatos entre Legislativo y Ejecutivo, y tomando en cuenta que la “plancha presidencial” es determinada por voto popular y directo, somos de la opinión de que se deben convocar Elecciones Generales.

Al mismo tiempo creemos que, de convocarse solo elecciones presidenciales, el equilibrio de poderes quedaría quebrado de manera permanente. Para graficarlo, queremos hacer una pregunta hipotética: ¿Qué pasaría con nuestro sistema presidencialista si una mayoría parlamentaria (si queremos acentuar la pregunta, podemos agregarle el adjetivo de “irresponsable”) es opositora a la Presidencia de la República?

Bajo el modelo que interpreta que, al destituirse toda la plancha presidencial, el Congreso vacador mantendría el poder mientras elegimos a los nuevos integrantes de Ejecutivo, nuestra voluntad expresada mediante el voto popular estaría debilitada y supeditada a la aprobación del Parlamento. Si el Congreso considerara que nuestra elección no es la conveniente según sus intereses, éste podría destituir nuevamente al Ejecutivo hasta que elijamos una plancha presidencial de acuerdo a las preferencias del Legislativo (un poder que podría acentuarse si es que ellos mismos bajaran la valla de votación para aprobar una destitución).

De esta manera, en la práctica, ¿habríamos migrado hacia el parlamentarismo sin darnos cuenta? Nos preguntamos esto porque podríamos elegir una y mil veces planchas presidenciales que, en la práctica, tendrían que ser “aprobadas” (o no vacadas) por un Parlamento sin contrapesos.

Por esos motivos, somos de la idea de que:

  • Las “elecciones” que debería convocar un Presidente de la República que accede a dicho puesto como Presidente del Congreso deberían ser Generales.
  • El marco legal y normativo debería adecuarse al modelo presidencialista que consagra nuestra Constitución. De necesitarse, debería aclararse mediante las reformas necesarias. Esta tarea es importante, más aún sabiendo que las crisis presidenciales han resultado ser moneda corriente en la política peruana.

 

Aterrizando al contexto político actual

El contexto político actual nos exhorta buscar generar consensos. Más allá del tema constitucional – sobre el cual los expertos tienen un mejor conocimiento para realizar análisis, propuestas y participar de debates – es importante que la clase política dirigente entienda que para salir de una crisis política es necesario el compromiso de todas las partes. Así como hemos escuchado múltiples voces que consideran que el Presidente Castillo debería tener la humildad de renunciar a un cargo que él admite no saber ejercer, sería bastante consecuente que el resto de la clase política reconozca que no hemos llegado a esta situación por el azar o los malos designios del destino. La cosecha de esta crisis es fruto de un arduo trabajo de sembrío en el cual los dirigentes políticos tuvieron una participación activa.

Si la prioridad de nuestra clase política es el destino del país y de todos los peruanos, la solución debería incluir el sacrificio de todos los partidos en aras del bien común. El consenso es necesario y fundamental.

Ojalá este debate se hubiera zanjado antes de volver a estar – nuevamente – frente al precipicio.

 

Foto: Fuente GEC Archivo Histórico. Tomada de https://elcomercio.pe/politica/los-secretos-transicion-valentin-paniagua-20-anos-antes-francisco-sagasti-noticia/

Autor

  • Ricardo Gálvez

    Es Administrador de la Universidad de Lima y Magíster en Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la PUCP. Ha trabajado en empresas del Sector Financiero, Seguros y Venta Directa en las áreas de Marketing, Planeamiento Comercial y Compras. Realizó su Tesis de Maestría investigando el comportamiento de los parlamentarios ante las reformas de financiamiento político. “Punto Medio” es el espacio donde vierte sus opiniones, comparte su análisis político y nos da a conocer sus puntos de vista y conocimientos sobre esta pasión que siempre lo acompañó desde joven.

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